Pravni rizici kineskih „Pojas i put“ ugovora za države kandidate za EU
Inicijativa „Pojas i put“ (Belt and Road Initiative – BRI) dovela je do značajnog porasta kineskog finansiranja infrastrukturnih projekata u državama Zapadnog Balkana i drugim državama kandidatima za članstvo u EU. Reč je pre svega o ugovorima kojima se uređuje izgradnja autoputeva, železnica, energetskih objekata i logističkih kapaciteta, najčešće na osnovu kredita kineskih državnih banaka, međudržavnih sporazuma i modela „ključ u ruke“. Istovremeno, EU ostaje primarni trgovinski i investicioni partner regiona, ali uz znatno stroži normativni okvir u pogledu javnih nabavki, državne pomoći, zaštite konkurencije i ESG standarda.
Za države koje su u procesu pristupanja EU, svaki takav ugovor dobija dodatnu pravnu dimenziju: pored klasičnih rizika projektnog finansiranja, otvara se pitanje njegove usklađenosti sa pravnim tekovinama EU (acquis), sada i u trenutku budućeg članstva, kao i rizik naknadne izmene ili raskida usled kolizije sa obavezama iz ugovora o pristupanju.
Sistemski razlozi povećanog pravnog rizika za EU kandidate
Kineski BRI aranžmani tipa „Pojas i put“ aranžmana u državama kandidatima tipično kombinuju: kreditne sporazume sa kineskim državnim finansijskim institucijama, međudržavne sporazume koji služe kao „kišobran“ za pojedinačne projekte i komercijalne EPC/FIDIC‑like ugovore sa kineskim izvođačima. U praksi, ovi ugovorni kompleksi često se zaključuju u uslovima ograničenih kapaciteta državne uprave da proceni dugoročne pravne i fiskalne posledice, dok istovremeno postoji snažan politički imperativ brze realizacije vidljivih infrastrukturnih projekata.
Za države kandidate to generiše najmanje tri sloja pravnog rizika:
- normativni rizik kolizije: mogućnost da ugovorne odredbe u pogledu javnih nabavki, državne pomoći, konkurencije ili zaštite životne sredine budu nesaglasne sa relevantnim direktivama i uredbama EU koje će država biti dužna da primenjuje od dana pristupanja;
- strukturni rizik „zaključavanja“: vezivanje ključne infrastrukture (putevi, pruge, energetski kapaciteti) za dugoročne aranžmane sa trećom državom u trenutku kada EU pooštrava režim nadzora stranih ulaganja i subvencija, naročito onih kineskog porekla;
- političko‑pravni rizik: rizik da EU percipira određen ugovorni portfelj kao nedosledan strateškom opredeljenju za pristupanje, što se može reflektovati na dinamiku pregovaračkog procesa i uslovljavanje u pojedinim poglavljima.
Javne nabavke, državna pomoć i kolizija sa pravom EU
Pravne tekovine EU u oblasti javnih nabavki zasnivaju se na načelima transparentnosti, vidljivosti, ravnopravnog tretmana, slobodne konkurencije i nediskriminacije, uz strogo propisane postupke i obavezne pravne lekove. Države kandidati preuzimaju obavezu da svoj sistem javnih nabavki postepeno usklade sa ovim pravilima, što je eksplicitno istaknuto u pregovaračkom poglavlju 5.
Nasuprot tome, značajan broj kineskih infrastrukturnih projekata u regionu („Pojas i put“ aranžmani) ugovoren je na osnovu međudržavnih sporazuma koji omogućavaju direktnu dodelu ugovora kineskim državnim kompanijama, bez sprovođenja otvorenog međunarodnog tendera. Takav pristup formalno može biti u skladu sa domaćim pravom u trenutku zaključenja, ali je iz perspektive budućeg članstva problematičan iz sledećih razloga:
- veliki infrastrukturni ugovori zaključeni bez konkurentnog postupka mogu biti dovedeni u pitanje nakon pristupanja, posebno ako se nastavljaju ili modifikuju u periodu kada su direktive EU već direktno primenjive;
- pogodnosti odobrene kineskim izvođačima (garantovane količine radova, preferencijalni uslovi, državne garancije) mogu se pod određenim okolnostima kvalifikovati kao nedopuštena državna pomoć u smislu pravila EU o državnoj pomoći i narušavanju konkurencije;
- EU je uspostavila posebne mehanizme za kontrolu stranih subvencija i skrining direktnih stranih investicija, sa sve izraženijim fokusom na kineske aktere, pri čemu se u aktuelnim studijama eksplicitno sugeriše primena tih standarda i na Zapadni Balkan tokom procesa proširenja.
Za pravnika u državi kandidatu praktična posledica je jasna: svaki novi BRI projekat („Pojas i put“) mora se ex ante testirati u odnosu na sadašnje i buduće obaveze iz poglavlja 5 (javne nabavke) i pravila o državnoj pomoći, kako bi se izbegla situacija da ugovor koji je danas zakonit sutra postane pravno problematičan i finansijski neodrživ.
Suvereni dug, „dužnička zamka“ i kriterijumi EU
Kina je u poslednjoj deceniji postala jedan od najvećih bilateralnih poverilaca državama u razvoju, a infrastrukturni projekti u okviru „Pojas i put“ čine značajan deo te ekspozicije. Na Zapadnom Balkanu kineske investicije i krediti rastu brže od većine drugih izvora, iako EU i dalje nosi najveći ukupni udeo u trgovini i investicijama regiona. U kontekstu pristupanja EU, ovakva struktura zaduživanja otvara pitanje da li je javni dug države kandidata održiv i dovoljno transparentan u smislu kriterijuma Unije.
Karakteristični elementi kineskih kreditnih aranžmana koji generišu rizik su:
- krediti denominovani u stranoj valuti, uz državne garancije i duga ročnost, što povećava osetljivost na promene kamatnih stopa i kursa i može dovesti do naglog pogoršanja pokazatelja duga kao procenta BDP‑a;
- aranžmani u kojima se otplata duga oslanja na projicirane prihode od konkretnog projekta (npr. putarina, energetske tarife), pri čemu neuspeh projekta da generiše očekivane prihode vodi u reprogram, ustupanje koncesija ili druge oblike ekonomsko‑političkog pritiska („dužnička zamka“);
- ograničavanje fiskalnog prostora za učešće u EU programima i fondovima koji zahtevaju nacionalno sufinansiranje i poštovanje fiskalnih pravila Unije.
Ovo pitanje više nije isključivo ekonomsko, već i pravno: u pregovorima o članstvu, EU sve više insistira na uspostavljanju pravnog okvira koji obezbeđuje transparentnost i predvidivost upravljanja javnim dugom, uključujući obelodanjivanje uslova zaduženja prema trećim državama i državnim bankama.
Vladavina prava, institucionalni deficit i politički uticaj
Analize kineskog prisustva na Zapadnom Balkanu konstatuju da brz prodor kineskih „Pojas i put“ projekata korelira sa slabostima institucionalnog okvira – naročito u segmentima javnih nabavki, regulatornog nadzora, kontrole korupcije i nezavisnosti pravosuđa. U takvom ambijentu BRI projekti ne predstavljaju samo izvor finansiranja, već i kanal političkog i geopolitičkog uticaja treće države na unutrašnje i spoljnopolitičke odluke kandidata.
Sa stanovišta pristupanja EU, to se ogleda u sledećem:
- Evropska komisija u izveštajima o napretku sve eksplicitnije povezuje pitanje vladavine prava sa načinom na koji se zaključuju i sprovode veliki infrastrukturni ugovori sa kineskim subjektima;
- izostanak javne rasprave, poverljivost ugovora i ograničen parlamentarni nadzor nad BRI aranžmanima sve češće se apostrofiraju kao indikatori nedovoljne transparentnosti i politizacije procesa odlučivanja;
- usklađivanje spoljne politike kandidata sa Zajedničkom spoljnom i bezbednosnom politikom EU (CFSP) postaje relevantno i u kontekstu odnosa prema Kini, uključujući reakcije na trgovinske sporove, sankcije i režime kontrole tehnologija.
Drugim rečima, pojedinačni „tehnički“ BRI projekti („Pojas i put“) postupno prerastaju u test integriteta čitavog sistema vladavine prava i spoljnopolitičkog usklađivanja sa EU.
Uporedna tabela – kandidat za EU između Kine i EU
Element / rizik
Kineski BRI ugovori u EU kandidatima
EU projekti i fondovi u kandidatima
Javne nabavke
- Direktni međudržavni dogovori, ograničena ili nikakva konkurencija.
- Otvoreni tenderi po pravilima EU, sa pravnom zaštitom ponuđača.
Državna pomoć i subvencije
- Rizik nedopuštene pomoći i privilegovanog tretmana kineskih firmi.
- Projekti dizajnirani u skladu sa pravilima EU o državnoj pomoći.
Fiskalna održivost
- Visok udeo duga prema kineskim subjektima, devizni i kamatni rizik.
- Striktne fiskalne discipline, kombinacija grantova i povoljnih kredita.
Vladavina prava i nadzor
- Slabiji institucionalni nadzor, veći rizik korupcije i netransparentnosti.
- Snažniji nadzor i revizije od strane EU institucija i donatora.
Skrining stranih investicija
- Fragmentarni nacionalni režimi, EU traži pooštravanje kontrole.
- Nakon članstva – direktna primena EU okvira za FDI i strane subvencije.
Politički uticaj
- Jačanje kineskog geopolitičkog prisustva i zavisnosti.
- Postepeno usklađivanje spoljne politike sa EU.
Kako kandidati za EU mogu da ublaže pravne rizike?
Ako država kandidat želi da zadrži pristup kineskom kapitalu, a istovremeno izbegne pravne „zamke“ u odnosu na buduće članstvo u EU, neophodno je da već danas uredi ugovornu praksu u skladu sa standardima Unije. To podrazumeva kombinaciju normativnih, institucionalnih i ugovornih mera.
Praktični koraci uključuju:
- dobrovoljnu primenu EU pravila javnih nabavki na velike projekte finansirane od strane trećih zemalja: sprovođenje transparentnih tendera, objavu dokumentacije i omogućavanje pravne zaštite ponuđačima;
- ugradnju klauzula o usklađenosti sa pravom EU u BRI ugovore (compliance klauzule koje eksplicitno upućuju na buduću obavezu primene EU standarda u oblasti životne sredine, radnog prava, konkurencije i državne pomoći);
- uspostavljanje i jačanje nacionalnog režima skrininga stranih ulaganja i subvencija, usklađenog sa smernicama i praksom EU, sa posebnim fokusom na stratešku infrastrukturu i energetske objekte;
- izgradnju institucionalnih kapaciteta (specijalizovane jedinice u ministarstvima, nezavisna savetodavna tela) za ex ante i ex post pravnu i fiskalnu analizu velikih infrastrukturnih ugovora, uključujući scenario‑analize u pogledu duga i mogućih arbitražnih sporova.
Na taj način rizik „dužničke zamke“ i naknadne pravne kolizije sa pravom EU može se u značajnoj meri ublažiti, uz zadržavanje mogućnosti da se kineski kapital koristi kao dopunski izvor finansiranja infrastrukturnih projekata.
Potreban vam je pravni savet?
Za više pravnih informacija zapratite nas na: